Chapinero, Bogota, Colombia - one of  795 municipalities receiving financial support from the  World Bank/GFDRR to formulate risk management strategies and incorporate DRM into the land use plans.
Photo: Rene Ospitia / World Bank

Creación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD

Se creó una entidad pública de alto nivel en la estructura político-administrativa del Estado, con la capacidad de dirigir, orientar y coordinar las entidades públicas, privadas y comunitarias que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en la implementación de la política de Gestión del Riesgo de Desastres; a través del conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres. 

Título del ejemplo de buenas prácticas

Desarrollo normativo e institucional del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD: Creación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y Expedición de la Ley 1523 de 2012

A cual prioridad de acción contribuye el caso de buenas prácticas presentado? 

 

La buena práctica aquí descrita encaja con las cinco prioridades del Marco de Acción de Hyogo así:

Prioridad 1: Con la conformación de la UNGRD se está contribuyendo con el desarrollo de la capacidad institucional del Estado Colombiano para garantizar, no solo la reducción del riesgo sino también su conocimiento y el manejo de los desastres. Además, con la adopción de la Política Pública de Gestión del Riesgo de Desastres, que comprende una política de estado y de desarrollo nacional integrando instrumentos de planeación y mecanismos de financiación en los tres niveles de gobierno, se deja atrás el esquema asistencialista anterior basado en la respuesta a emergencias, y se empieza a concebir la Gestión del Riesgo de Desastres como una prioridad nacional, con una base institucional sólida que se replica en y asigna roles y responsabilidades a las entidades territoriales. Finalmente, con la creación del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, conformado por instituciones técnicas y operativas y de socorro, se desarrollan escenarios de coordinación multinivel que fortalecen la base institucional de Gestión del Riesgo de Desastres en el país.

Prioridades 2, 4 y 5: La Política Pública de Gestión del Riesgo de Desastres ampara el concepto integral de la Gestión del Riesgo de Desastres, a partir de la inclusión de tres procesos: Conocimiento del Riesgo, Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres. Desde su promulgación, la responsabilidad de conocer el riesgo, reducirlo y manejar los desastres es de todos; entidades públicas, privadas y comunitarias resultan fundamentales ya que tienen un rol activo, en el marco de la ley, en los tres procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres.

Prioridad 3: A partir de la promulgación de la Ley 1523 de 2012, con la orientación de la UNGRD y el apoyo de las entidades del SNGRD, cada habitante del país empieza a añadir a su cotidianidad la Cultura de la Gestión del Riesgo de Desastres, para que su día a día no se vea afectado por eventos naturales o antrópicos no intencionales. Entonces, todos los habitantes del territorio nacional, desde el Presidente de la República hasta el habitante más joven, resultan fundamentales en el desarrollo e impulso de una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel; desde el orden nacional, departamental y municipal, hasta en los sectores público, privado y comunitario.

Contexto

Colombia, dada su pluralidad de accidentes geográficos y formación geológica, es un territorio sujeto a muchos fenómenos de origen natural, los cuales a su vez están asociados a la incidencia de las comunidades en el territorio y las condiciones variables del clima, generando mayores situaciones de amenaza y vulnerabilidad.

El 35% del país se encuentra asentado en el complejo sistema montañoso que conforma la Cordillera de los Andes, el cual se manifiesta a través de una importante actividad sísmica y volcánica. Por otra parte, la ubicación del país en la zona de convergencia intertropical hace que las regiones de la Amazonía, la Orinoquía, el Caribe y la zona Andina estén expuestas, respectivamente, a los Fenómenos de El Niño o de La Niña, causando sequías extremas o fuertes lluvias según el caso. En términos de la distribución del nivel de exposición del territorio nacional y de la población colombiana a fenómenos naturales, el 86% de la población del país está   expuesta a amenaza sísmica alta y media, el 28% a un alto potencial de inundaciones, y el 31% a amenaza media y alta por movimientos en masa.

A pesar de lo anterior, con antelación al año de 1988, no existía en Colombia una estructura normativa que permitiera afrontar y dar respuesta a las situaciones calamitosas o desastrosas que pudieran presentarse en el territorio nacional. Solo a partir del gran desastre nacional generado por la avalancha de Armero en 1985, fue que Colombia inició su proceso normativo y de conocimiento del riesgo, impulsando la formulación de instrumentos legales e instituciones con capacidad para hacer frente a dichos escenarios, pero desde una perspectiva meramente preventiva y de atención de desastres.

Según el documento de la CEPAL y el BID “Información para la Gestión del Riesgo de Desastres, Estudios de Caso de 5 Países, Estudio de Caso Colombia” del 2007, Colombia ha sido un país de desastres de origen natural, los cuales han generaron importantes pérdidas de vidas y bienes destruidos. Las pérdidas de vidas por erupciones volcánicas alcanzaron las 24.456 víctimas fatales para el período 1970-2011, mientras que los sismos generaron, durante el mismo tiempo, 2.219 víctimas.

Entre los años 2010 – 2011, Colombia se vio sumida en una de sus mayores catástrofes naturales durante la segunda temporada de lluvias, acentuada por el fenómeno hidrometereológico de La Niña. Según un estudio desarrollado por la CEPAL y el BID titulado “Valoración de Daños y Pérdidas: ola invernal en Colombia 2010-2011”, la temporada de lluvias 2010-2011 trajo consigo inundaciones, avalanchas y remociones en masa en varias zonas del país. La mayor zona inundada fue el norte del país y parte de las zonas central y sur del territorio nacional. Dichas inundaciones generaron, según el Registro Único de Damnificados REUNIDOS, 1.374 muertos, 2´350.024 damnificados, 109.760 viviendas destruidas, y 458.022 viviendas averiadas. El evento marcó precedentes por su larga duración y extensión.

Localidad

Colombia

Describa cómo fue tratado el problema?

Como parte de la respuesta, el Gobierno Nacional formuló un Plan de Acción que incluyó tres fases de intervención: (1) Atención Humanitaria de Emergencias, (2) Rehabilitación y (3) Prevención y mitigación del riesgo; para lo cual destinó 5.3 billones de dólares del Presupuesto General de la Nación 2010-2011, para atención humanitaria, alojamientos, obras menores, y apalancar gastos de operación y provisiones en 1.041 municipios de 28 departamentos.

Además, para enfrentar la situación, en noviembre de 2010 se lanzó la campaña “Colombia Humanitaria”, campaña creada para apoyar y fortalecer la institucionalidad, brindar atención de emergencia y adelantar acciones de rehabilitación (restablecimiento en el corto plazo de las líneas vitales y actividades necesarias para la normalización de las condiciones de vida de las comunidades afectadas).

También, la situación generada por el fenómeno de la niña impulsó de manera acelerada la iniciativa que, desde la anterior Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y Justicia, se había planteado para formular una ley que permitiese evolucionar del concepto de prevención y atención de desastres hacia la concepción de la gestión integral del riesgo de desastres, como una política pública de desarrollo orientada a contribuir con la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

En línea con lo anterior, se estaba cimentando la creación de un ente rector y articulador del sistema que permitiera, legal e institucionalmente, desarrollar e implementar la gestión del riesgo de desastres en el país; lo que además se vio respaldado por la inclusión, en el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno en curso “Prosperidad para Todos 2010 – 2014”, de un capítulo encaminado a generar políticas de Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo. Fue así como se propuso al Departamento Administrativo de Presidencia de la República – DAPRE el proyecto de decreto ley para la creación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres –UNGRD- como una entidad adscrita a la Presidencia de la República, proyecto que se concretó con la expedición del Decreto 4147 de 2011.

Por su parte, en el Congreso de la República, y con el impulso del gobierno nacional bajo la orientación del entonces Ministro del Interior, se discutía el proyecto de ley que creaba el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – SNGRD- y se adoptaba la política nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, proceso que culminó con la sanción de la Ley 1523 de 2012 por parte del Presidente de la República.

El instrumento de planificación más importante derivado de la Ley 1523 de 2012 es el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – PNGRD, por medio del cual se dan a conocer los objetivos, metas, estrategias y resultados de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que deberán ser implementados en el periodo 2013 – 2025, por parte de todos los actores del SNGRD, quienes deberán realizar acciones encaminadas a fortalecer la gestión del riesgo en los territorios, a través de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de la planificación del desarrollo.

Los actores involucrados en el diseño del proyecto de ley y del PNGRD son:

-       Ministerio del Interior y de Justicia: Radicación del proyecto de ley y acompañamiento en el trámite legislativo.

-       UNGRD: Contrata la firma consultora INGENIAR CAD CAE LTDA para realizar la formulación del Componente General del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mediante un proceso participativo del cual hicieron parte todas las entidades técnicas y operativas del SNGRD, los ministerios de los diferentes sectores, y los coordinadores, subdirectores y jefes de oficina de la UNGRD. La formulación del Componente Programático del PNGRD es liderado directamente por la Subdirección General de la UNGRD.

Los actores encargados de la Implementación de la Ley 1523 y del PNGRD son todos los actores del SNGRD (técnicos y operativos):

-       Presidente de la República: Conductor del SNGRD.

-       Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo: Instancia superior encargada de orientar el SNGRD.

-       UNGRD: 1) Articular los niveles nacional y territorial del SNGRD, 2) Articula los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales del SNGRD, 3) Elaborar y hacer cumplir la normatividad interna del SNGRD.

-       Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo: instancia interinstitucional del SNGRD que asesora que planifica la implementación permanente del proceso de conocimiento del riesgo.

-       Comité Nacional para la Reducción del Riesgo: instancia interinstitucional del SNGRD que asesora que planifica la implementación permanente del proceso de reducción del riesgo.

-       Comité Nacional para el Manejo de Desastres: instancia interinstitucional del SNGRD que asesora que planifica la implementación permanente del proceso de manejo de desastres.

-       Gobernadores: son los conductores del SNGRD en su nivel territorial. Proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres.

-       Consejos Departamentales   para la Gestión del Riesgo (Comités: conocimiento, Reducción y Manejo)

-       Alcaldes: representan al SNGRD en el distrito y municipio. Como conductores del desarrollo local, los alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres en el municipio o distrito.

-       Instancias de Coordinación Territorial (Consejos Departamentales y Municipales para la Gestión del Riesgo): instancias de coordinación, asesoría, planeación y seguimiento, destinados a garantizar la efectividad y la articulación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres en la Entidad Territorial correspondiente.

-       Sector Público, Comunidad y Sector Privado: deben cumplir con la responsabilidad de la gestión del riesgo, a partir del desarrollo y ejecución de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del SNGRD.

Para la superación de algunos de los retos más importantes en la implementación del concepto integral de la Gestión del Riesgo de Desastres en el país y la puesta en marcha del SNGRD, se establecieron algunos instrumentos y mecanismos novedosos que facilitaran su ejecución:

-       Manual de Estandarización de Asistencia Humanitaria de Emergencia sobre: Evaluación de Emergencia, Ayuda Alimentaria, No- Alimentaria, Alojamientos Temporales, Medios de Vida, Agua y Saneamiento, Salud.

-       Ley de Voluntariado – Subsistema de primera respuesta. (Ley 1505 de 2012): Creada con el objetivo de conformar el Subsistema Nacional de Voluntarios en Primera Respuesta y así reconocer y estimular la labor de los voluntarios que hacen parte del mismo (Defensa Civil, Bomberos y Cruz Roja Colombiana) y potenciar su formación y competencias ciudadanas.

-       Ley de Bomberos (Ley 1575 de 2012): Crea una estructura bomberil a nivel nacional, departamental y distrital, con funciones específicas. La Ley también establece el Fondo Nacional de Bomberos para fortalecer y dotar de recursos a los Cuerpos de Bomberos en todo el país, con ingresos provenientes de las aseguradoras y presupuestos gubernamentales, y precisa sus responsabilidades para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades; así como la atención de incidentes con materiales peligrosos.

-       Para la coordinación multinivel l interior del SNGRD, la cooperación estratégica cívico – militar se concibe como una metodología novedosa y sui generis, debido a que las Fuerzas Militares y de Policía, dentro de la dinámica del Sistema, se vinculan con la UNGRD y se pone al servicio de ésta para las actividades de conocimiento y reducción del riesgo, pero sobre todo para apoyar las operaciones desarrolladas en manejo de desastres. Así pues, las Fuerzas Militares y de Policía prestan un apoyo flexible y ad hoc, ajustado en todo momento a las necesidades de la situación calamitosa, supeditando su estructura jerárquica al proceso de articulación y vinculación con las labores de respuesta a las emergencias, que van desde la prestación directa de asistencia, las intervenciones de ayuda humanitaria, hasta las tareas de reconstrucción y apoyo logístico.

Así mismo y de manera adicional a los instrumentos y mecanismos listados, la Ley 1523 de 2012, además de la estructura organizacional del SNGRD, designa capítulos completos para dar lineamientos sobre la incorporación de la gestión del riesgo en los mecanismos e instrumentos de planificación (capítulo III) y de financiación (capítulo V), y para estipular las directrices para el establecimiento de los sistemas de información para la Gestión del Riesgo de Desastres en los departamentos, municipios y el nivel nacional (capítulo IV). También, otorga lineamientos para la participación efectiva de la comunidad y la descentralización de la Gestión del Riesgo.

-       Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – FNGRD: constituye una cuenta especial de la nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística. La Junta Directiva incorpora directamente al presupuesto del Fondo, los recursos que recibe y que no correspondan a aportes del Presupuesto General de la Nación. Los aportes presupuestales y las donaciones que reciba se mantendrán en dicha cuenta como una reserva especial. El Fondo puede recibir, administrar e invertir recursos de origen estatal y/o contribuciones y aportes efectuados a cualquier título por personas naturales o jurídicas, instituciones públicas y/o privadas del orden nacional e internacional. Tales recursos deberán invertirse en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastres, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción, a través de mecanismos de financiación dirigidos a las entidades involucradas en los procesos y a la población afectada por la ocurrencia de desastres. El Fondo podrá crear subcuentas para los diferentes procesos de la gestión del riesgo.

-       Fondos Territoriales:  Las administraciones departamentales, distritales y municipales deben constituir sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción. Podrá establecer mecanismos de financiación dirigidos a las entidades involucradas en los procesos y a la población afectada por la ocurrencia de desastres o calamidad. El Fondo podrá crear subcuentas para los diferentes procesos de la gestión del riesgo.

-       Establecimiento de Régimen especial en caso de situación de desastre o calamidad pública.

-       Participación efectiva de la comunidad a través de las instancias nacionales y territoriales, como parte integral del SNGRD. En los municipios del país se desarrollan estrategias de formación en Gestión del Riesgo a través de asistencia técnica brindada por los funcionarios de la UNGRD a los y los CDGRD y CMGRD, orientándolos y motivándolos en la formulación de los Plan Departamentales y Municipales de Gestión del Riesgo. La comunidad también participa en las actividades de reducción del riesgo como los simulacros de evacuación, capacitaciones en primeros auxilios, implementación de Sistemas de Alertas Tempranas, entre otros.  

-       La descentralización de la gestión del riesgo. Los entes territoriales y en consecuencia, los Gobernadores y Alcaldes, son los conductores de la Gestión del Riesgo en su territorio y por tanto los responsables de su implementación y cumplimiento. Así pues, las decisiones en Gestión del Riesgo son tomadas por las entidades administrativas de los niveles local y departamental, con acompañamiento y asesora de las organizaciones del Comité Nacional para le Reducción del Riesgo de Desastres, en articulación con el SNGRD. Además, con miras a apoyar las acciones de reducción del riesgo desarrolladas en territorio, el Comité Nacional de Conocimiento del Riesgo apoya la generación de conceptos técnicos e información geográfica para la toma de decisiones, como los mapas de riesgo volcánicos, etc.

Resultados

Entre los resultados del proceso de implementación de la Ley y la puesta en marcha del SNGRD y de la UNGRD, es importante mencionar, en primer lugar, la incorporación del concepto integral de la Gestión del Riesgo, más allá del manejo de desastres, que incluye ahora el conocimiento y el manejo del riesgo, como parte y soporte del proceso de desarrollo económico, social y sostenible del país. El proceso de socialización del concepto integral de Gestión del Riesgo de Desastres entre los actores del SNGRD y en todos los niveles de la gestión del riesgo de desastres, ha permitido además:

-       Generar empoderamiento y comprensión, por parte de las entidades del SNGRD, de que la gestión del riesgo debe hacer parte de sus instrumentos de planificación y en consecuencia, debe estar incorporada en sus planes, programas, proyectos y presupuestos. La gestión del riesgo entonces, ya no es un tema aislado de una entidad o un sector, es una responsabilidad de todos los componentes del SNGRD.

-       El concepto de gestión integral del riesgo, como política de desarrollo, generó un cambio   conceptual e institucional, más allá de la atención y prevención de desastres; implica ahora el conocimiento (identificación de escenarios….) y la reducción del riesgo, además del manejo de desastres. (desglosar lo que contiene cada uno de los procesos)

A nivel metodológico, la implementación de la Ley, la UNGRD y el SNGRD ha permitido:

-       La adopción e implementación de los Planes Integrales de Gestión del Riesgo de Desastres, que sustituyen a los Planes de Contingencia, como modelos que van desde el conocimiento hasta la respuesta; con responsables, programas, proyectos y presupuesto asignado.

-       Generar obligatoriedad en los entes territoriales de contar, al menos, con oficinas encargadas de la gestión del riesgo de desastres. (Todos los departamentos y los municipios de más de 250 mil habitantes).

-       La creación de mecanismos de protección financiera que permitan la transferencia del riesgo, ya sea a través de aseguramiento o retención.

Resultados frente a los Objetivos Estratégicos del MAH:

En relación con el primer objetivo estratégico del MAH, además de la suscripción de la Ley 1523 de 2012, se puede resaltar como resultado importante el avance conseguido en la construcción colectiva de los componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sobre todo en la estructura organizacional, instrumentos de planificación y mecanismos de financiamiento, a todo nivel y multi-sectorialmente. Aún hay limitaciones en la implementación de los sistemas de información para la Gestión del Riesgo de Desastres.

Frente al segundo objetivo estratégico del MAH, es importante mencionar que, por medio del apoyo de proyectos como Predecan y de estudios desarrollados por entidades nacionales e internacionales en relación con las lecciones aprendidas en procesos de respuesta y recuperación en situaciones de emergencia generadas en Colombia, como consecuencia de los efectos del Fenomeno de la Niña en 2010 y 2011, los procesos y estructuras de la Gestión del Riesgo de Desastres en el país pasaron por un proceso de reingenieria que fueron plasmados en la Ley 1523. El resultado más significativo con respecto a este objetivo fue la conformación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres- SNGRD.

Adicionalmente, bajo esta coyuntura, el tema de Gestión del Riesgo de Desastres adquirió una importancia y posición prioritaria como tema político a nivel territorial, nacional e internacional, que se vió reflejado en la vinculación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD como entidad vinculada a la Presidencia de la República, y la inclusión de este tema en documentos normativos y estrategicos del estado, como lo es la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (ENCI) 2012- 2014.

Actualmente se ha venido desarrollado de manera conjunta con las entidades respectivas, los instrumentos que garantizan la incorporación del análisis del riesgo y la evaluación del riesgo en los instrumentos de ordenamiento del territorio: Planes de Ordenamiento Territorial Municipal, Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas y Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial. De esta forma, se están cumpliendo los fines del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en cuanto a evitar la generación de nuevas condiciones de riesgo.

Finalmente, los resultados de la Buena Práctica en relación con el objetivo estratégico 3 del MAH, se pueden evidenciar en la articulación de los Comités Nacionales para la Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres, los cuales deben trabajar de manera conjunta con el fin de asegurar la Gestión Integral del Riesgo de Desastres. De manera específica, se trata de la incorporación de intervenciones correctivas y prospectivas de reducción de riesgo en el proceso de recuperación tras una emergencia, así como fortalecer las medidas de protección financiera, y estrategias de re-aseguramiento, con el fin de reducir los efectos de una emergencia.

Los resultados en relación con el objetivo estratégico 3 se vieron fortalecidos por el establecimiento del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y la inclusión de la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda) en el Comité Nacional para la Reducción del Riesgo.

Así mismo, después de la afectación presentada por el Fenomeno de la Niña 2010- 2011, el Ministerio de Transporte estructuró 78 Proyectos de infraestructura vial y 2 Proyectos de infraestructura ferroviaria, para adelantar las obras de reconstrucción, recuperación y construcción de la infraestructura vial afectada por la ola invernal en cuestión, obras con las que además se buscaba reducir la vulnerabilidad de las carreteras ante los fenómenos climáticos futuros, a través de obras de estabilización, mejoramiento de trazados, y la construcción de puentes, viaductos, túneles o variantes que aseguraran la transitabilidad y redujeran al máximo el riesgo para los usuarios de las vías. Esta entidad, además, identificó la necesidad de incorporar parametros de diseño relacionados con adaptación climatica en la construcción de infraestructura.

Actualmente, los Comités Nacionales para la Gestión del Riesgo de Desastres (Conocimiento del Riesgo, Reducción del Riesgo, Manejo de Desastres), se encuentran en contínua actividad y cumplimiento de sus funciones como instancias de asesoría, orientación, segumiento y evaluación de las políticas de Gestión del Riesgo.

Midiendo el éxito

La implementación de los componentes de la buena práctica (Ley 1523 de 2012, UNGRD y SNGRD) constituyen en sí mismos los factores de éxito de la misma.

En primer lugar, la creación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como una entidad pública del más alto nivel de la estructura político-administrativa, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, le otorgo las herramientas necesarias en términos operativos, presupuestales y de capacidad de decisión y ejecución para la implementación de la Ley 1523 y la coordinación del SNGRD.

Por su parte, la adopción de la Política Pública de Gestión del Riesgo de Desastres, que ampara el concepto integral de la Gestión del Riesgo a partir de la inclusión de tres procesos: Conocimiento del Riesgo, Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres; además concebida como una política de estado y de desarrollo nacional, que integra instrumentos de planeación y mecanismos de financiación en los tres niveles de gobierno, permitió dejar atrás el esquema de gestión del riesgo basado en la atención y respuesta a emergencias desde un enfoque asistencialista que además limita la generación de capacidades reales para el desarrollo, pasando a un enfoque integral con roles y responsabilidades asignadas en los tres niveles de gobierno y en sectores público, privado y comunitario, para el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Finalmente, la creación del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres permitió el desarrollo de escenarios de coordinación multinivel, donde la responsabilidad de conocer el riesgo, reducirlo y manejar los desastres es de todos los actores que conforman el SNGRD; a saber, entidades técnicas e instituciones operativas y de socorro, el sector público y el privado y la comunidad. Esto, a través de un conjunto de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos y mecanismos, así como la información ateniente a la temática, que se aplica de manera organizada y coordinada a través de la UNGRD, para garantizar que el proceso social de la gestión del riesgo en el país ofrezca protección a la población en el territorio nacional, mejorando la seguridad, el bienestar y la calidad de vida y contribuyendo con el desarrollo sostenible.

Durante la implementación de la buena práctica, se han realizado el seguimiento a las metas establecidas anuales y cuatrienales, a través de los siguientes mecanismos:

-       Oficina Asesora de Planeación:  

o   Plan de Acción de la UNGRD: contiene las actividades y metas que determinan la ejecución misional y de soporte, de resultado de gestión de la entidad.

o   Tablero de Control – Recursos para la segunda temporada invernal 2011: La UNGRD desarrolló un tablero de control de indicadores para eficacia y eficiencia, aprobado por la Alta Consejería para el Buen Gobierno, el cual determina la medición del impacto que generan las acciones que desarrolla esta entidad a nivel nacional en temas de Conocimiento del Riesgo, Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres.

o   Seguimiento Acuerdos de Desempeño – Ejecución presupuestal de la UNGD (Gastos de Personal, Gastos Generales, Transferencias Corrientes, Funcionamiento e Inversión): las metas de ejecución de la UNGRD se envían al DAPRE. Semanalmente el DAPRE hace seguimiento a las metas de ejecución presupuestal, y mensualmente se realiza un análisis general de la gestión del mes.

o   Seguimiento a la Gestión Presupuestal – Ministerio de Hacienda: Seguimiento mensual con relación detallada de los bienes y servicios adquiridos por la UNGRD.

o   Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo:

§  Reporte de seguimiento al cumplimiento de las metas de la UNGRD que están alineadas con el Plan Estratégico Sectorial y el Plan Nacional de Desarrollo, a través de la Estrategia Sinergia Seguimiento del Departamento Nacional de Planeación.  

§  Política de Transparencia: Las oficinas de Planeación, Gestión Administrativa y Servicio al Ciudadano de la UNGRD elaboran y hacen seguimiento al Plan Anticorrupción y de atención al ciudadano. Se realiza seguimiento interno cada 4 meses y se reporta por demanda a los Organismos de Control.

§  Eficiencia administrativa: La oficina de Planeación de la UNGRD implementa el sistema de Gestión de Calidad de la entidad. También, en conjunto con el grupo de Gestión Financiera, gestiona y hace seguimiento a la programación y ejecución presupuestal, al PAC, los proyectos de inversión y plan anual de adquisiciones.

-       Oficina Asesora de Control Interno:

o   Informes de Seguimiento a la Gestión: seguimiento a las actividades, procedimientos y controles establecidos por la UNGRD con relación con la ejecución y legalización de los recursos asignados por medio del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, para garantizar la transparencia de la gestión.

o   Acompañamiento y verificación a la ejecución del Plan de Acción de cada una de las dependencias de la UNGRD.

Adicionalmente Colombia, como país firmante del Marco de Acción de Hyogo – MAH, ha venido utilizando el ‘HFA Monitor’, herramienta de monitoreo y revisión diseñada para captar la información relativa a los procesos desarrollados en torno a la ejecución del MAH, desde un proceso de revisión multisectorial. Los insumos para la revisión de los avances y los retos en la implementación de la reducción del riesgo de desastres y las acciones de recuperación emprendidas en el ámbito nacional, de conformidad con las prioridades del Marco de Acción de Hyogo, son solicitadas por parte de la UNGRD a las entidades del estado colombiano que están relacionadas con el tema en cuestión, como el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Hacienda principalmente.

La UNGRD compila la información y la complementa con la evaluación de los tres procesos que se desarrollan al interior de la entidad, de acuerdo con la Ley 1523 de 2012: Conocimiento del Riesgo, Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres. Con los insumos completos, la unidad procede a hacer el cargue en línea dela información. A la fecha, el seguimiento de la implementación del MAH a través del HFA Monitor se ha hecho en dos ocasiones: 1) corte 2011 -2013 reportado en 2012, 2) corte 2013 – 2015 reportado en 2014.

Los principales indicadores utilizados para medir los resultados del Plan de Acción de la UNGRD, con los que se evidencia además la aplicación de la Ley 1523 con apoyo del SNGRD, se presentan a continuación:

Nombre del indicador

Meta alcanzada (2013)

Plan de Acción UNGRD 2013

Municipios asistidos en la formulación del Plan de Gestión del Riesgo

124

Gestores del Riesgo Capacitados

5.000

Departamentos y municipios de más de 250.000 habitantes asistidos en la creación de dependencias para la gestión del riesgo

16

Proyectos Especiales de Mitigación Ejecutados

25

Proyectos de Rehabilitación y/o reconstrucción de la red vial nacional afectada por la segunda temporada de lluvias 2011/2012 ejecutados

36

Viviendas reparadas y/o reconstruidas

212

Viviendas reconstruidas con el suministro de materiales

168

Sedes educativas dotadas, con aulas reparadas y baterías sanitarias

528

Familias atendidas con asistencia humanitaria de emergencia

320.000

Familias beneficiadas con los subsidios de arriendos y auto albergues

6.124

Convenios para el fortalecimiento de la línea de agua y saneamiento firmados

3

Sistemas de acueducto y de abastecimiento de agua reparados

7

Familias beneficiadas mensualmente con el suministro de agua potable

26.303

Municipios beneficiados con aportes económicos destinados a las autoridades locales para rehabilitación de vías secundarias afectadas

134

Municipios beneficiados con obras civiles de emergencia (construcción de jarillones, adecuación hidráulica de drenajes, remoción de escombros y derrumbes, dragado, rehabilitación vial, conformación de taludes

189

Hectáreas favorecidas con el proyecto de recuperación y desarrollo del sector agropecuario

12.997

Productores-ganaderos beneficiados con el proyecto de recuperación y desarrollo del sector agropecuario

5.329

Toneladas de semillas y suplementos alimenticios entregados con el proyecto de recuperación y desarrollo del sector agropecuario

9.352

Familias beneficiadas con el proyecto de restablecimiento socioeconómico de las comunidades indígenas del municipio de Riohacha

150

Familias beneficiadas con el proyecto de fortalecimiento de la actividad productiva ovino – caprina en comunidades wayuu de Riohacha

73

Participación en el diseño y construcción de pasos peatonales seguros en comunidades rurales

12

Maquinaria amarrilla entregada a nivel nacional

572

 

Relevancia al MAH 1

En el proceso de formulación de la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012) y del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se tuvieron en cuenta, como ejes primordiales, los tres objetivos estratégicos, las cinco áreas prioritarias para la acción y los cuatro temas transversales del MAH; con lo que se configuró una herramienta muy importante para estimular y profundizar desde el nivel nacional, los compromisos adquiridos por el país al momento de firmar el MAH, y que deben ser planificados y ejecutados a nivel territorial por los alcaldes y gobernadores del país. Así pues:

Objetivos Estratégicos /Prioridades MAH

Acciones en Colombia

Objetivo 1

Prioridad 1

La Ley 1523 de 2012 regula el proceso de gestión del riesgo de desastres y lo considera una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad.

La Subdirección de Conocimiento del Riesgo de Desastres de la UNGRD viene adelantando acciones y actividades para el apalancamiento hacia la política y la toma de decisiones sobre el conocimiento del riesgo del país:

-        Investigación, formación y comunicación sobre conocimiento del riesgo (guías pedagógicas en GRD para formadores y comunidades, pruebas piloto de implementación de las guías, procesos de formación en GRD a comunidades y formadores)

-        Evaluación y análisis del riesgo (Tecnológico, movimiento en masa, inundaciones, actividad sísmica)

-        Asistencia técnica y capacitación a entidades públicas para otorgar lineamientos sobre la adecuada incorporación de la GRD en los instrumentos de planificación locales y en la implementación en la Ley 1523

Dentro del componente general del PNGRD se plantean seis objetivos estratégicos de los cuales dos están relacionados con el objetivo 1 del MAH:

(1) Mejorar el Conocimiento del Riesgo de Desastres en el territorio nacional

(2) Reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en los procesos de desarrollo y planificación territorial, sectorial y ambiental sostenible.

Objetivo 2

Prioridad 3

La Ley 1523 de 2012 crea el SNGRD, el cual cuenta con tres comités nacionales de coordinación interinstitucional para el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y el manejo de desastres. El SNGRD se replica a nivel territorial en los Consejos Territoriales, los cuales a su vez cuentan con comités técnicos de coordinación interinstitucional de los procesos de conocimiento, reducción y manejo.

Los programas de asistencia técnica de la Subdirección de Conocimiento del Riesgo de Desastres de la UNGRD buscan fortalecer y orientar el proceso de conocimiento y gestión del riesgo en los entes nacionales, locales y regionales del país, con miras a aumentar la resiliencia ante las amenazas.     También, se realizan capacitaciones dirigidas a la comunidad y se desarrollan procesos de formación certificada de ciudadanos en los pilares de la Gestión del Riesgo de Desastres para convertirlos en gestores del riesgo.

Finalmente, dentro del componente general del PNGRD se plantean seis objetivos estratégicos de los cuales dos están relacionados con el objetivo 2 del MAH:

(1) Fortalecer la educación, la participación ciudadana y comunicación social en la gestión del riesgo con observancia de las nociones de diversidad cultural, protección e igualdad de género

(2) Fortalecer la capacidad institucional de los actores del SNGRD.

Objetivo 3

Prioridades 2,4,5

La Ley 1523 de 2012 regula los subprocesos de Reducción del Riesgo y de Manejo de Desastres, entendiendo por el primero las intervenciones dirigidas a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevos riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo, que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales; para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos. Por su parte, el Manejo de Desastres implica la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación posdesastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación.

La UNGRD cuenta con una Subdirección de Reducción del Riesgo desde las cuales se realizan las siguientes acciones:

-        Intervenciones Prospectivas: Lineamientos para la incorporación del componente de intervención prospectiva en los instrumentos de planificación territorial, desarrollo de proyectos de variabilidad y cambio climático, asistencia técnica y acompañamiento a los Consejos Municipales para la apropiación de los procesos de la gestión integral del riesgo de desastres y su aplicación en los Planes Municipales de Gestión del Riesgo y la Estrategia Municipal para la Respuesta a Emergencias, asistencia técnica para la reducción del riesgo volcánico, tsunamis y huracanes.

-        Intervenciones Correctivas: Intervenciones ante amenazas y vulnerabilidad por medio de proyectos de recuperación de la infraestructura vial, reparación y reasentamientos de vivienda y suministro de materiales, obras de mitigación y recuperación, y dotación y reparación de sedes educativas y baterías sanitarias.

-        Protección Financiera: desarrollo de eventos de difusión de la temática a nivel territorial y sobre la conformación, administración y funcionamiento de los Fondos Territoriales para la Gestión del Riesgo de Desastres. Gestiones con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para apoyar el desarrollo e implementación de la Estrategia de Protección Financiera.

La UNGRD también cuenta con una Subdirección de Manejo de Desastres, la cual desarrolla acciones en: Asistencia Humanitaria de Emergencia, Subsidios de arriendo, Agua y Saneamiento básico, transferencia económica a entes territoriales para la recuperación, obras civiles de emergencia, apoyo económico de emergencia, recuperación y desarrollo del sector agropecuario, preparación para la respuesta y la recuperación, pasos peatonales seguros en comunidades rurales, banco de maquinaria amarilla y proyectos integrales dirigidos a comunidades vulnerables.

Finalmente, el componente general del PNGRD se plantean seis objetivos estratégicos de los cuales dos están relacionados con el objetivo 3 del MAH:

(1) Reducir las condiciones existentes del riesgo de desastres.

(2) Garantizar un adecuado Manejo de Desastres y una recuperación eficiente y oportuna.

 

 

En lo que a la Campaña Mundial “Desarrollando Ciudades Resilientes – Mi ciudad se está preparando”, es importante mencionar que actualmente la UNGRD, en el Marco de Colaboración tripartito firmado con la Federación Colombiana de Municipios y UNISDR, se encuentra formulando el programa “Construyendo Ciudades Resilientes en Colombia”. El Programa, está definido como una estrategia de aplicación de la Ley 1523 en las entidades territoriales, ya que busca contribuir a la construcción de ciudades más resilinetes y avanzar en los compromisos del Marco de Acción de Hyogo a nivel local. “Construyendo Ciudades Resilientes en Colombia” está dirigido inicialmente a las ciudades de más de 50 mil habitantes, pero se espera ampliar su cobertura con la aplicación de etapas subsiguientes del mismo.

Potencial de réplica

La ley 1523 está definida con el propósito de permitir que el SNGRD sea redundante en los diferentes niveles territoriales del país, fortaleciendo además el principio de descentralización y autonomía territorial consagrado en la Constitución Política. La idea entonces es que el Sistema se conciba como un todo, y no como unidades que trabajan de manera aislada en la Gestión del Riesgo; pero que al mismo tiempo, al replicar el modelo nacional, mantengan su autonomía territorial en la toma de decisiones y en los procesos de financiación.

En el marco de lo anterior, los entes territoriales del país han redefinido completamente el concepto de la gestión del riesgo y su institucionalización, a través de la creación de unidades, departamentos, o entidades administrativas encargadas de la gestión del riesgo de desastres en su respectiva jurisdicción (Medellín, Tolima, etc.), replicando el modelo nacional. También, es posible mencionar la creación de los fondos territoriales con el mismo concepto del FNGRD.

A nivel internacional, durante el 2013, la experiencia de la UNGRD y de su marco normativo e institucional fue compartido con los siguientes países en Intercambios de Experiencias:

-       CONRED- Guatemala

-       Guatemala

-       Santa Lucía

-       Estados Unidos

-       Argentina

-       Perú

-       Costa Rica

-       Japón

-       Venezuela

De igual forma, en el mismo año, funcionarios de la UNGRD compartieron la experiencia de Colombia en desarrollo de comisiones a las que fueron delegados así:

Comisión

País

Liderar la Delegación Oficial de Colombia en la IV Sesión de la Plataforma Global de NNUU para la RRD.

Ginebra

Curso de Coordinación Cívico-Militar en Emergencias

Punta Cana

XX reunión del comité especial de Reducción del riesgo de Desastres de la AEC

Puerto España-Trinidad y Tobago

Sexta Reunión Regional sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria” del 16 al 18 de octubre

Kingston-Jamaica

Reunión Regional Grupo de las Américas INSARAG

Costa Rica

Conferencia Mundial HOPEFOR

Punta Cana

 

En lo corrido del 2014, la experiencia de la UNGRD y de la Ley 1523 de 2012 se ha compartido con:

-       Trinidad y Tobago

-       Perú – ONGEI

-       Reino Unido

-       Gobierno Nacional Honduras y Gobierno local de Tegucigalpa

-       Tailandia

-       Intercambio de experiencias sobre Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo de Desastres con Filipinas, Indonesia y Vietnam

Durante el año en curso, se ha compartido la experiencia de la UNGRD en desarrollo de la siguiente comisión:

Comisión

País

Participar como Panelista en la Conferencia Internacional de Desastres- OCDE

Nueva Orleans, Luisianna

Intercambio de Experiencias Modelación Hidráulica

Delft, Holanda

Participar en la reunión del Grupo de Alto Nivel para la Gestión del Riesgo de Desastres de UNASUR y a la Consulta Regional Suramericana bajo el Nuevo Marco Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres post-2015, en Santiago de Chile el del 8 al 10 de abril de 2014

Santiago de Chile

VII Foro Mundial Urbano

Salón Colombia – Argos, Plaza Mayor, Medellín – Colombia

Plataforma Regional RRD

Guayaquil-Ecuador

II Taller binacional de GdR Ecuador-Colombia

Guayaquil-Ecuador

Intercambio de Experiencias OEA

Washington D.C-Estados Unidos

Asistir al PREPCOM, Primera Reunión Preparatoria para la Conferencia Mundial en Sendai

Ginebra-Suiza

 

Finalmente, es importante resaltar que Colombia, desde 2013 y a través de la UNGRD, ha venido apoyando con asistencia técnica, el proceso de formulación de la política pública de gestión del riesgo de desastres en República Dominicana. Este año, el gobierno de República Dominicana solicitó a la UNGRD, a través de la Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia, su contribución con recomendaciones de modificación a al anteproyecto de ley en gestión de riesgos de desastre. Todo esto con miras a contar con un documento terminado, revisado y listo para ser presentado ante el Congreso de República Dominicana, de tal suerte que sea evacuada una nueva ley en gestión de riesgos de desastre en el país en cuestión; todo esto a partir de la experiencia de Colombia en la materia y de sus funcionarios en la implementación de documentos normativos de la gestión de riesgos de desastre en Colombia

Contribuciones de:

Carlos Iván Márquez Pérez – Director General UNGRD

María Margarita Arias Sánchez – Coordinadora de Cooperación Internacional UNGRD